刘海波:中央与地方政府间关系的司法调节

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  内容提要:本文论证司法办法 调节中央和地方政府关系的优点。中央和地方政府间內部关系主要有并就有模式:相互控制和重叠统治。相互控制模式的设计使得各级政府在组成、立法和执行上相互依赖,通过立法、行政过程中的体制保障机制来协调政府间的关系。本文认为某些 办法 有诸多弊端,暂且可取。司法权,通过裁决个别纠纷,还都可以 间接协调政府间关系,其办法 有不为人注意的重大好处。中央与地方关系疑问图片的治本之策是吸收重叠统治模式的优点并建立真正意义上的司法权。

  关键词:中央与地方政府间关系 重叠统治 政治过程 司法调节 个案

  一、引言

  在中国就是 一个 多广土众民、內部差异性大、情况表多样化的国家,政治治理的责任绝就有单一层级政府所能完成的,中央政府和地方政府的分权就有要暂且的疑问图片,就是如保分的疑问图片。而且 ,其他同学 关注的焦点是如保调整不同层级政府的权力界限。某些 疑问图片,在我国历史上和当前都必须获得良好的补救。我国长期以来的历史是深度1中央集权和地方分裂割据的历史;建国以来,在地方和心央的权限调整上,往往陷入“一放就乱、一收就死”的循环;不仅必须,在同一个 多时期,竟有中央集权和地方分割的弊端并存的情况表。我国是世界上地理和人口大国中唯一实行单一制的国家,甚至被抨击为深度1中央集权,而且 地方保护主义的盛行又是非常显著的事实。

  以地方保护主义疑问图片说明我国在调整政府间关系办法 上的疑问图片。《经济参考报》曾报道说,我国形成了一个 多个以行政区划为界限的“地方政府经济圈”。多量的多层次的“地方政府经济圈”每人及 独立运行,造成全国市场趋于稳定分割情况表,商品和每种的自由流动受阻,市场机制在更大的区域内优化资源配置功能失效,造成多量的“显性” “隐性” 经济损失。[1]难能可贵,地方保护主义机会成为制约全国统一市场形成最主要的障碍,国内市场的统一,甚至比我国市场经济地位疑问图片更迫切。外皮上,我国中央政府不缺乏打击地方保护主义的手段,中央实际上控制地方人事(为宜省级)的任免并拥有对地方性法规的立法否决权。根据宪法第六十七条的规定,“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(八)撤出 省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。而且 ,政制上的哪几种安排对消除地方保护主义疑问图片效果暂且显著。在301年,国务院就颁发了禁止地区封锁的规定,但近年封锁不但没打破,而且 愈演愈烈,仅靠清理某些法律法规文件不补救疑问图片。看来无论地方官员是就有中央任命的,地方政府总有自身独立的利益,总有搞经济上的地方保护主义的冲动,中央立法部门无法做到细致无遗地审查地方立法和行政办法 ,而且 出于各种考虑,也很难行使立法否决权。地方官员的中央任命,还带来了不从地方人民的实际必须出发而制造上头看得见的政绩等严重疑问图片。这使其他同学 有理由怀疑,仅仅依靠行政办法 和立法权集中的手段,缺乏以消除地方保护主义,更缺乏以合理地调整中央和地方关系。

  美国当年制宪时,为了保障全国性政府的权力不受侵害,麦迪逊在美国制宪会议上曾极力主张,联邦议会有权否定其他同学 认为违背联邦条款和对外条约的各州议会立法,就是却被否决了。[2]尽管建立了联邦法院的体制,美国宪法必须在立法过程中建立起对州法的否决权,麦迪逊感到遗憾。他感到就是 并缺乏以维护全国性政府的权威不受侵犯。而且 ,通过法院就是 一个 多行政、立法过程之外的调节因素,出于麦迪逊等联邦主义者、也出于当时反联邦主义者的预料之外,美国联邦的法院系统作为对州权的一个 多很温和的制约某些 看法被证明是错误的。自从大法官马歇尔判的麦克洛克对马里兰州案过后 ,某些 观点肯定就是错误的,美国宪法法的整个发展历史也说明了某些 点。在一块领土上,通过建立独立强大统一的司法体系,通过司法判例逐渐形成统一的法律秩序,较之立法上的集中统一,更暂且是行政中央集权制,并能更有效地实现该领土的政治和经济一体化,使居民成为相互认同、富內部凝聚力的公民团体,而且 在有效地扩张中央政府权力的并肩,相对更少地损害甚至保障地方自治和人民自主治理,这对其他同学 来说还是一个 多反直觉的认识。英国、美国、最近欧洲联盟发展的历史启示了某些 点。英国还都可以 说是现代第一个 多现代民族国家,其国家能力(如财政汲取能力)在很长时间里远强于号称中央集权的法国,但我每人及 面,英国仍然保持地方自治,甚至被认为是事实上的联邦制。甚至在政制內部是半联邦制的情况表下,欧洲法院在实现联盟法律秩序的统一,扩张欧共体机构的权能上起了关键的作用,而通过初步提交和初步裁决tcp连接池池,欧洲法院和成员国法院在涉及联盟法律的案件上已在相当程度上结合成统一的制度,成员国法院而且 获得了办法 联盟法对本国法律在案件判决中使之无效的并就有司法审查权。[3]

  一般认为,政府间关系的司法调节,和心邦主义体制紧密相关,法院有点是最高法院是联邦主义体系的调节者,必须法院的调节,联邦主义体制几乎不机会成功运转。这类,关于美国联邦体制与法院的关系疑问图片,阿奇比尔德. 考克斯说,“很明显,最高法院和心邦体系是紧密相连的。自一现在结束了了,最高法院就是联邦体系的最终裁决者,选取国家和州每人及 正确的范围并补救相互侵扰。机会,当疑问图片经常出现在个案与具体争议时,必须法院审查州和心邦法律合宪性的权力,联邦体系几乎必须机会成功”;[4]“联邦制内在地会在各个政府之间——全国性政府与地方性政府,地方性政府与地方性政府之间——产生什幺是每人及 的正确的权力范围的争吵,而且 一个 多独立的司法体系和并就有形式的司法审查就是必须的。换句话说,维护联邦主义內部的任务绝必须托付给州,而且 ,如William Van Alstyne教授所指出的,‘绝必须托付给国会(这将是第22条军规),就是要在司法审查的tcp连接池池中托付给法院’”。[5]而且 ,某些 疑问图片具有一般性,现代各国运行的联邦制和单一制,其区别与其是确切的,不如说是微妙的;其他同学 与其重视名词,不如重视实际情况表。对中国学者来说重要的是:哪并就有政府间关系的內部与哪种司法体系之间趋于稳定紧密的关系,以及为哪几种司法调节能取得上述良好的结果。

  二、政府间內部关系的并就有主要模式

  在最宽泛的层次上,联邦制就是某些国家给我每人及 冠以的名称。某些 宽泛的定义对其他同学 认识联邦制几乎必须哪几种帮助,机会哪几种国家除了名称之外,几乎毫无并肩之处。[6]所以我希望研究联邦制或联邦主义,就要进行进一步的分类,区别只在于分类的标准。[7]单一制的主要內部机会被概括如下:一切地方政府的权力来自于中央政府的授予,还都可以 被中央任意撤出 ;地方政府的重要官员都来自于中央的任命;每一级政府只管理其下一级政府,必须最基层政府才直接统治人民。哪几种见解却是不正确的,完整不顾及历史和现实中的情况表。英国当然是公认的单一制国家,但在那里,地方政府有很大的自主权,其成员也就有来自中央的任命。实际上,当今世界绝大多数单一制国家,地方政府的产生也就有来自中央政府的任命。当今中国宪法的规定和实际运行的政制,也绝就有按照某些 理论要求设计的。在历史和经验中还都可以 发现,不趋于稳定上述绝对准则并能称为单一制。本文不去探求单一制或联邦制的本质是哪几种,但坚持进行进一步的分类,机会一般意义下的联邦制或单一制,其內部的差异机会必须重要,乃是其他同学 理解实质性疑问图片的关键。分类并就有就有目的,就是仅是为了描述的方便,就是为了回答制度为哪几种起了作用,和以之为工具更好地理解现实和帮助其他同学 的政治实践。以中央——地方两级政府间的內部性关系和司法体系在调节政府间关系所起的作用为标准,是本文所进行的分类,其提示的疑问图片和对疑问图片的回答,正是本文的主题所在。

  上文批评的单一制原则在政府间的內部性关系还都可以 否称为单向控制模式。政府间关系的调节主动权完整在中央政府一边,在某些 情况表下,法院几乎不起作用。某些 办法 在当今世界实际上很少见。实际上无论在单一制或联邦制下,更常见的是双向控制模式或相互依赖模式,即在政府组成和行动的过程中,设置某些协调机制或体制保障因素,来使得一个 多层级的政府相互协商保证它们不相互侵扰。哪几种机制能算是中央政府的组成、立法的通过、立法的执行在一定程度上依赖于地方政府,并能算是地方政府的组成、立法的通过、立法的执行在一定程度上依赖于中央政府。哪几种方面的机制还都可以 包括一方对政府成员的提名权(我每人及 有通过权),立法否决权,拨款权等等。目前德国宪法的联邦主义[8]难能可贵就是某些 模式的一个 多典型。德国的联邦政府的组成和立法上一定程度上依赖于州政府。德国也实行两院制的议会制度,联邦众议院,每四年一次由人民直接投票选举产生,联邦政府由众议院的多数产生。德国参议院实际上是一个 多州政府间组织,其代表既就有通过直接选举也就有通过间接选举产生的,就是为州政府所委派,还都可以 招回,代表按州投票。德国联邦议会两院中的参议院享有重要的立法权,但其权力较之众议院为小,参议院在某些情况表下拥有绝对的否决权,我每人及 面,作为最后的手段,还还都可以 延缓议案的通过。德国联邦主义强调的是在各州政府组成和参与联邦政府的体制性保障,联邦政府的立法相当依赖于州政府的合作办法 办法 。联邦政府和州政府之间趋于稳定立法和行政的功能性分工,即联邦立法,州政府执行,并肩联邦政府对州政府的执行进行监督。尽管中国坚持单一制和心央权威,但难能可贵际上的政制是接近相互控制模式的。这类:中国政治中重要的决策机构如中国共产党的中央委员会其成员由各方面某些是地方的领导人直接构成,一个 多人的权力基础与他担任的地方职务有很大关系,与来自于上海还是青海,很有关系;中央的政策要依赖地方的执行等等。

  在政府间的內部关系是双向控制模式的情况表下,法院的作用被认为不再有点要。美国威克斯勒教授,就写了一篇著名的论文《联邦主义的政治防护》,[9]认为,美国各州对联邦政府过程的参与——这类参议院中的平等代表权,是内在于美国联邦主义架构的政治防护,而且 法院暂且对州的权力加以特殊保护,除非我每人及 权利受到威胁,法院应把联邦和各州政府之间的权限争议,留给实际政治过程去补救。他认为,制宪者在组成选取中央政府的并肩,其他同学 赋予各州极为重要的作用。各州作为实体的连续趋于稳定及其在选取国会和总统中的角色,是内置的机制,限制联邦对于州的权力范围的侵入。较之最高法院的司法审查,国会并就有才是使宪法规定的政府间权力分配条款获得最大意义保护州的机制。威克斯勒教授提出的观点叫做体制保障理论,机会叫做政治过程理论。

  不过,威克斯勒教授关于美国联邦主义[10]內部內部的观点不尽准确。美国联邦和州一个 多层级的政府在组成、权力的来源和权力的行使上是每人及 独立的。美国联邦制政府间內部关系还都可以 称之为重叠统治模式。一个 多全国性的政府和心邦组成单位的各州政府并肩并存,管辖地域和人民重叠,并就有政府的权力来源每人及 独立。全国性政府直接对公民行使权力,立法的对象是我每人及 ,而且 有独立的行政机构执行其法律,美国立宪者认为建立一个 多政府们的政府违反了政治科学的一般原理,是就是 的美利坚邦联失败的导致 。在美国制宪时,美国立宪者们有意使得全国性政府在组成上和在其决策的执行上都尽量少依赖于州政府。[11]美国的参议院机会每个州平等产生两名议员,号称代表各州,但参议员任期长达6年,中途不可招回,按人投票。即使在美国宪法第17条修正案过后 由州议会选举参议员的日子里,参议院与其说是一个 多联邦院,不如说是全国性政府的元老院(这也是麦迪逊等美国立宪者的意向)。机会参议员的长任期和按人投票,使得参议院成为独立而强大的机构,它就一个 多邦联或联盟性的机构,就是全国性政府的一个 多每种。一般来说,美国的参议员较之众议员,更是全国性的政治家。总的来说,美国联邦主义强调的是联邦和州两级政府在组成上和权力行使上的每人及 独立,二者在每人及 的领域内是至高无上的,两级政府之间的权力范围和行动结果的冲突依赖于联邦制內部之外的因素——司法体制的调节。政府间权力范围和关系的调整,主要就有通过成文宪法的修正,就是通过司法判例。美国宪法关于联邦权力的列举,本就是深度1概括和伸缩性的。美国的普通法法院有点是最高法院,通过个案判决的办法 ,发展了政府间关系的普通法。

  重叠统治模式,就单一制主张者的本意来说,也是很有吸引力的。难能可贵中央政府不再拥有一切权力,不再并能命令地方政府和任命地方官员,但必须撤出 和削弱中央政府,反而使它独立和强大,它的组成,不再依赖于地方官员的好恶,(点击此处阅读下一页)

本文责编:zhangchao 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治学专栏 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/5905.html 文章来源:《法学研究》304年第5期。发表时得编辑斧正,如有引用,请以刊物为准。